关于全省检察机关全面开展

公益诉讼工作情况的报告

---2019年9月25日在山西省第十三届人民代表大会

常务委员会第十三次会议上

山西省人民检察院党组副书记、副检察长  崔国红

主任、副主任、秘书长、各位委员：

现将全省检察机关全面开展公益诉讼工作情况报告如下，请予审议。

    检察机关提起公益诉讼是党中央的重大决策部署，是深化依法治国实践的重要举措，是中国特色检察制度的重要内容。2017年7月全面开展公益诉讼工作以来，全省检察机关不忘初心，牢记使命，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在最高人民检察院和省委的坚强领导下，在省人大常委会的监督支持下，自觉将检察公益诉讼置于全省大局中谋划推进，找准服务中心工作的切入点，努力提供优质的公益诉讼检察产品，在促进依法行政、推进依法治理方面取得积极成效，为法治山西建设作出了贡献。

2017年7月至2019年8月，全省检察机关共发现公益诉讼案件线索13010件，立案9859件，发出诉前检察建议9283件。向人民法院提起公益诉讼169件（行政公益诉讼23件，刑事附带民事公益诉讼146件），审结113件，其中判决106件，判决支持率100%，实现了法定案件类型全覆盖和基层院办案全覆盖。

一、紧紧依靠党的领导，组织推进坚强有力

   全面开展公益诉讼工作以来，全省检察机关牢固树立党的意识，主动向各级党委汇报检察公益诉讼的新部署、新进展、新问题，重大案件及时向当地党委请示汇报，自觉依靠党的领导开展工作、破解难题。省检察院党组书记、检察长杨景海就全省公益诉讼工作开展情况向省委、省人大常委会做了专题汇报，运城、忻州等地检察机关也积极向当地党委、人大汇报公益诉讼工作。2018年8月，省委办公厅、省政府办公厅联合下发了《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的通知》，朔州、忻州、阳泉、晋城、临汾、大同等6个市和73个县（区）的党委、人大、政府相继出台了关于支持检察机关开展公益诉讼工作的通知、决定或意见。2018年11月，省委书记、省人大常委会主任骆惠宁同志对全省检察公益诉讼作出重要批示，指出一年来全省检察机关开展的公益诉讼工作已见成效，有力促进了绿色发展等工作，要求继续坚持依法维护公益，不断提高依法诉讼能力，并进一步形成支持公益诉讼的合力。各地党委、人大、政府领导先后对检察公益诉讼工作作出批示或指示，肯定工作成效，提出具体要求，为公益诉讼行稳致远营造了良好的外部氛围。

   全省检察机关各级院党组高度重视公益诉讼工作，切实将公益诉讼作为“一把手工程”装在心里、抓在手上。检察长带头办案成为常态化机制并得到有效落实，在浑源矿企破坏生态环境案的办理过程中，省院检察长作为大检察官办案组组长，亲自组织指挥和协调推进。忻州市两级院就检察长办理公益诉讼案件提出五个“亲自过问”要求，14名基层院检察长均落实到位。运城等市院负责同志在公益诉讼各专项活动开展过程中多次深入基层具体指导工作。在高检院召开的全面开展公益诉讼工作会议和全国检察机关公益诉讼座谈会上，我省做了经验交流，高检院先后9次在公益诉讼专刊上刊登了山西的经验做法。

    二、聚焦人民群众关切，着力提升办案质效

一是持续聚焦“美丽山西”“健康山西”建设。全省各级检察机关立足本地实际，结合中央加快水污染防治等重要部署和中央、省环保督查发现的重点领域重点问题，突出办理生态环境和资源保护、食品药品安全领域案件，取得显著成效，解决了一批人民群众反映强烈的问题。临汾古县检察院办理的老母坡煤矿非法堆放煤矸石案引起当地党委、政府高度重视，针对该案违法情形积极整改，并先后投入资金7500余万元对全县45处约1570万吨煤矸石和63个环境突出问题进行全面整治。孝义市检察院高度关注校园周边食品经营摊点违法经营活动，办理了一系列关系中小学生食品安全的公益诉讼案件，市场监督管理部门积极整改，加大查处力度，涉案违法食品摊点全部被依法取缔，相关违法建筑及设施被强制拆除或没收，有效保障了当地学生舌尖上的安全。截止2019年8月，全省检察机关共发现生态环境和资源保护领域公益诉讼线索6625件，立案5052件，发出诉前检察建议4657件；发现食品药品安全领域公益诉讼线索4190件，立案3686件，发出诉前检察建议3542件。通过履行诉前程序，督促修复被损毁林地、耕地、湿地、草原22793亩，清理被污染和被占用河道255.47公里，保护被污染水域、土壤5694亩；清除各类生活垃圾及生产类固体废物1796余万吨，其中危险废物41431吨；督促关停和整治造成环境污染企业153家、未依法办理环评的企业59家、违法养殖场103个；规范整治网络餐饮“黑作坊”11354个，督促查处销售假冒伪劣食品10491千克，收回流通中假冒伪劣食品3378千克，督促查处销售假药和走私药品99种，收回流通中假药和走私药品29种。

在突出生态保护和食药安全领域的同时，全省检察机关认真办理国有财产保护和国有土地使用权出让领域案件，共督促收回国有财产权益价值3.8亿元，收回国有土地使用权出让金10.7亿元。

    二是扎实开展专项活动。开展专项活动是全省检察公益诉讼充分发挥监督职能的重要工作模式和途径。从2017年10月起，全省先后部署开展了涉汾河流域污染整治、保护自然保护区、饮用水水源保护区污染防治、国有文物保护、保护千家万户舌尖上的安全、黄河非法采砂治理、英雄烈士纪念设施保护、保护河湖生态百日会战、汾渭平原大气污染治理等专项活动，聚焦民生、生态文明建设、精神文明建设等问题，集中办理了一批较有影响力的案件，逐步形成以专项活动推动类案办理，以类案办理推动社会治理的良好态势。通过开展各类专项活动，全省检察机关共发现涉汾河等流域河湖生态保护案件线索1059件，立案975件，发出诉前检察建议929件，行政机关回复并整改完成527件，向人民法院提起诉讼25件；发现涉自然保护区案件线索342件，立案331件，发出诉前检察建议298件，行政机关整改到位252件；发现涉饮用水水源保护区案件线索315件，立案292件，发出诉前检察建议292件，行政机关回复整改226件，督促治理恢复被污染唐家湾水库等水源地995亩，督促搬迁或关停养殖场19个；发现涉国有文物保护案件线索437件，立案405件，发出诉前检察建议397件，整改198件，涉及全国重点文物保护单位64个，省级文物保护单位63个，市县级文物保护单位228个；发现英烈纪念设施保护案件线索300余件，发出诉前检察建议49件。

三是认真办理高检院交办和挂牌督办案件。在省院的有力指导下，太原、吕梁、晋中、运城、大同等地两级院认真梳理太原市小店区流涧村水污染案、汾河入黄河断面水污染案和浑源县矿企非法开采破坏环境资源案等案件有关线索，及时启动行政公益诉讼诉前程序，太原市小店区北格镇流涧村等地使用北张退水渠、太榆退水渠内生活污水灌溉农田的问题已得到有效整治。大同浑源矿企非法开采破坏生态环境案是省市县三级院合力办理的重大典型案件，省院与大同市院、浑源县院协同作战，先后向省自然资源厅、生态环境厅及应急管理厅等省直机关发出检察建议5件，向相关市、县级行政机关发出诉前检察建议196件，向公安机关、纪委监委移送刑事犯罪和国家工作人员违法违纪线索41件。省委对该案高度重视，省委常委会专题听取查处整治情况汇报，并成立由省领导牵头的查处整治领导组。目前，浑源县生态修复和综合治理工作已全面启动，争取“一年见绿、二年见树、三年见景”，将浑源县打造成矿山生态修复示范县、京津风沙源科学造林样板县和全域生态旅游先导县，相关规划已经制定实施。不久前，大同还在全市范围内组织开展了破坏生态环境违法犯罪专项警示教育活动，进一步巩固和深化了整改成效。该案的办理得到高检院充分肯定，认为这是“双赢多赢共赢理念指导下的典型案例”。

四是积极稳妥探索“等外”领域。全省检察机关按照高检院关于“等外”领域案件探索的要求，本着积极稳妥的原则，向公共安全、互联网等领域延伸公益诉讼检察触角，依法办理了一批侵害或威胁人民群众生命财产安全的案件，取得较好的社会效果。晋中市榆次区检察院办理的塔吊临街作业威胁公共安全案件中，三台塔吊在无任何安全防范措施的情况下临街作业，对来往车辆和行人安全造成严重紧迫的威胁，经层报省院批准，榆次区院迅速启动行政公益诉讼诉前程序。相关行政机关立即叫停施工、督促整改，并以此为鉴在全市范围内组织开展了建筑工地施工安全专项监督活动，收到“办理一案，影响一片”的效果。目前，全省检察机关办理“等外”案件19件，均涉及安全生产领域。

三、围绕服务办案，制度机制日趋完善

一是基本工作制度逐步完善。在行政诉讼法、民事诉讼法、两高解释等法律法规框架内，省院制定下发了《关于规范办理公益诉讼案件工作指导意见》、《行政公益诉讼案件办理工作规程》等多个工作办法、指导意见及实施方案，建立了统一的案件管理平台，制定实施了周汇总、月通报、季度分析、半年推进会制度、定向分片督导制度、公益诉讼网络信息专报制度及案件质量评查制度等，实现了对全省公益诉讼案件数量和质量的总体把握和动态管理。各地立足本地实际，陆续制定了诸如案件线索摸排指导意见、专家辅助人制度、公益诉讼办案问责办法等内容多样的制度规范。阳泉公益诉讼“1+5”工作机制得到高检院高度评价，并转发全国交流学习。

二是突出构建落实“一体化”工作机制。构建“省院为龙头、市院为枢纽、基层院为主力”的协同工作模式，省市两级院对基层院持续开展个案指导和业务辅导，适时采用交办、督办或参办等措施，特殊案件指定管辖，协助基层院破解了不少组织保障、内部协调、外部沟通、政策把握等方面的难题，有效提升了复杂案件的办理效率和效果。为充分发挥铁路检察机关在办理涉铁路和跨区域案件方面的独特优势，省院先后两次下发通知，指定太原铁路两级院管辖特定类型公益诉讼案件并对安全生产等新领域进行探索，有效激发了铁路检察机关的积极性，办案数量和质效均走在全国铁检机关前列。目前，太原铁检两级院已办理诉前程序案件81件，发出诉前检察建议69件，已结案33件。其中大同铁检院与石家庄军事检察院联合办理的大同市云冈区平旺乡北同蒲铁路周边固体废弃物污染环境案，有力消除了铁路沿线环境污染，保护了铁路运输安全及国防光缆安全，该案成为军地检察院联合办理的行政公益诉讼第一案。为统筹推进重大复杂案件的办理，今年4月，省院下发了运城中条山脉生态环境遭受破坏等10件挂牌督办案件线索，逐案指定督导人员，实时掌握案件进展，为市县两级院办案提供了强有力的支持。

三是探索构建多层面跨区域协作机制。全省检察机关深刻认识到，要实现公共利益司法保护最大化，就要在立足本地的同时，拓展视野，有针对性地开展跨区域协作。2018年8月，山西省检察机关加入祖国北部绿水青山蓝天护航联合行动，与河北、内蒙古、辽宁等省区聚力为建设祖国北部水源涵养功能区和生态环境支撑区提供司法保障；2018年11月，省院与石家庄军事检察院会签了关于开展军地检察机关公益诉讼协作工作的意见，随后，太原铁路运输检察院与石家庄军事检察院专门就涉及国防和军队利益的公益诉讼案件达成具体的实施细则，迈出协同军事检察机关保护公益的第一步；2018年12月，省院参加了由高检院和水利部共同发起的“携手清四乱，保护母亲河”专项活动并签署《郑州宣言》，会后，省院会同水利部门迅速启动了“携手清四乱，保护河湖生态”百日会战行动；2019年1月，大同市院与内蒙古乌兰察布市、河北张家口市会签了跨区域生态环境保护检察司法协作实施办法。同月，忻州、吕梁市院与陕西榆林市院会签了保护黄河母亲河公益诉讼协作配合工作机制；2019年4月，省院与陕西、河南省院联合开展汾渭平原大气污染防治专项监督活动并制定下发实施方案；同月，省院与石家庄军事检察院共同开展了英雄烈士纪念设施专项调查保护活动，发现了一批有价值的线索，办理了一批有影响的案件。

今年8月，晋冀蒙辽四省区检察机关在大同灵丘县召开了祖国北部绿水青山蓝天护航联合行动联席会议，省检察院与内蒙古自治区检察院进行了跨省起诉案件的移交，这是全国行政公益诉讼跨省指定管辖的第一批案件，对完善和推进检察公益诉讼制度有着里程碑意义。

四、围绕公共利益保护，最大限度凝聚合力

   一是保持与行政机关的良性互动。今年6月，省院与山西省林业和草原局会签了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合的意见》，形成线索交流、办案协作、起诉应诉和日常联络、人员交流等合作意见。在此基础上，为强化自然保护区生态环境和资源保护，双方又联合制定了《关于深入开展自然保护区公益诉讼专项活动的实施方案》。7月，省院就全省英烈纪念设施管护情况向省退役军人事务厅发出通报，并与该厅就英烈保护相关问题进行了座谈。近日，省财政厅与省生态环境厅、省法院、省检察院会签了《生态环境损害赔偿资金管理办法》，有力推动了受损生态修复工作。各市县院与当地行政机关积极沟通，建立了较好的互动关系。运城市院为当地300名水利系统干部做了公益诉讼专题讲座，阳泉市院与六个政府职能部门联合出台专家辅助人参与公益诉讼制度，太原、晋中、忻州等地也通过不同途径与行政机关展开多层面协作。

    二是不断增进与人民法院的共识。省检察院多次与省法院进行座谈，就检察机关提起公益诉讼的法律适用、案件管辖、协同工作机制、环境损害赔偿金管理等问题进行探讨。两高联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》后，各地分别就其具体适用与法院进行了交流。晋中、太原、晋城、阳泉等地法检两院积极沟通并会签文件，介休、曲沃、岚县等基层院办理的起诉案件成功开庭审理，庭审效果良好。

    三是广泛争取社会支持。 2018年12月，省院成立了公益诉讼案件专家咨询委员会，选聘人大代表、政协委员、退休法官、律师及高校法学教授开展理论研究和个案咨询。省市两级院陆续召开公益诉讼工作新闻发布会，分批次向社会公开发布典型案例104件。大同、长治等地与具备资质的科研、勘验和鉴定机构建立合作机制，晋中市院制定出台了公益诉讼案件线索举报奖励办法，寿阳、古交、铁检院等探索开展诉前沟通交流会议，这一系列举措有效扩大了检察公益诉讼的社会影响力，公益保护共识正逐步形成。

两年来，全省检察机关公益诉讼工作切实贯彻“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的要求，为服务全省经济社会发展做出了积极贡献。但随着司法实践的不断深入，检察公益诉讼推进过程中也暴露出诸多问题，在一定程度上影响了检察公益诉讼工作质效，主要表现在如下几个方面：

一是有的行政机关对检察公益诉讼“双赢多赢共赢”理念的理解尚需进一步深化。检察公益诉讼制度设计的出发点和落脚点是维护法治权威和保护公益，在这方面，检察机关与政府的目标是一致的。全面开展公益诉讼工作以来，各级政府部门能够充分认识检察公益诉讼的重大意义，积极履职纠错，与检察机关共同保护国家利益和社会公共利益。但实践中，仍存在一些行政机关对公益诉讼诉前检察建议重视不够、迟延落实、敷衍了事甚至置之不理的情况，导致一些公益受损情形长期存在。

二是检察公益诉讼调查核实工作存在一定障碍。根据两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，有关行政机关以及其他组织、公民等对检察机关的调查核实工作应当予以配合。但实践中，一些单位、组织或个人不能很好履行上述法定配合义务，使得一些具有典型意义的案件难以推进，不利于及时有效地保护公共利益。

三是鉴定难题持续存在。生态环境和资源保护、食品药品安全与人民群众切身利益息息相关，是检察公益诉讼的监督重点，而环境损害鉴定、食品药品鉴定是此类案件能否顺利办理的关键所在。按照要求，各省要至少确定一家环境损害鉴定机构，以不预收鉴定费而由败诉方支付该费用的方式开展鉴定工作，并建立司法鉴定黑名单。但现实中，在不预收且由败诉方承担鉴定费的前提下，社会鉴定机构的积极性难以激发、鉴定质量难以保证，很大程度上影响了此类案件的办理效果。

四是有影响力的检察公益诉讼案件占比较低。“办理一案，影响一片，教育社会面”是检察机关在办案中努力追求的目标，为此，需要多办和办好有影响力和典型意义的案件。但目前来看，检察机关办理的9000余件公益诉讼案件中，达到重大或特大标准的案件占比较低，检察机关办理重大疑难复杂案件的能力尚待进一步提高。

    下一步，全省检察机关将深入总结工作经验，巩固工作成效，推动全省检察公益诉讼工作取得新的更大成效。要坚持在党的领导下，继续争取政府、法院、纪委监委及社会各界的广泛支持，在全社会构建公益检察保护网。要进一步建立完善检察机关向人大定期汇报公益诉讼工作制度、专项工作及重大案件报告制度等，主动接受人大监督，有效破解难题，推动工作向纵深发展。要加大诉前程序跟进监督力度，探索完善诉前沟通交流机制，提高司法效率，充分发挥诉前程序价值。要本着积极稳妥的原则，探索开展新领域公益诉讼工作。

    主任、副主任、秘书长、各位委员，我们将以此次向省人大常委会报告工作为契机，紧盯公益诉讼法律监督质效，坚持问题导向，创新工作方式，踏踏实实办案，为不断满足人民群众对美好生活的向往，贡献山西检察的智慧和力量。